Проведение плановых и внеплановых проверок
Московское УФАС России реализует возложенные на него полномочия по контролю за соблюдением законодательства о закупках товаров, работ, услуг, в том числе, путем проведения плановых и внеплановых проверок. Указанные проверки осуществляются также при поступлении информации о предполагаемых нарушениях из правоохранительных органов.
Наибольшее количество нарушений выявлено в части размещения информации в единой информационной системе в сфере закупок. Кроме этого, заказчики часто устанавливают требования в документации о закупках, влекущие ограничение количества участников закупок.
Рассмотрение уведомлений об осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)
Количество уведомлений заказчиков о случаях заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) увеличилось на 8 %.
| I полугодие 2018 г. | I полугодие 2019 г. | |
| Поступило уведомлений о заключении контракта с ед. поставщиком, шт. | 836 | 911 |
| – из них с нарушениями, шт., (%) | 70 (8%) | 100 (11%) |
При этом, процент выявляемых нарушений при осуществлении таких закупок увеличился на 3%.
Одним из важных направлений деятельности управления является антимонопольный контроль торгов, осуществляемый в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.
За I полугодие 2019 года управление приняло к рассмотрению
1 612 жалоб (за аналогичный период 2018 года – 1 062 жалобы) в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. Таким образом, количество принятых к рассмотрению жалоб увеличилось на 34%. При этом обоснованными признано 908 жалоб, что составило 56 % от числа рассмотренных.
Большая часть рассмотренных жалоб приходится на обжалование действий заказчиков при проведении закупочных процедур в рамках Закона о закупках (223-ФЗ).
Так, за отчетный период управление приняло к рассмотрению 1289 жалоб (2018 год – 793 жалобы) на действия (бездействия) заказчиков по 223-ФЗ, что составляет 80% от общего числа рассмотренных в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции жалоб.
Наиболее частыми нарушениями, выявляемыми управлением при рассмотрении соответствующих жалоб, является нарушение заказчиками принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки. Наиболее яркие случаи подобных нарушений, выявленных в отчетный период, приведены ниже.
Заключение заказчиком договора по результатам закупки без учета требований положений гражданского законодательства, определяющих правила исчисления сроков на совершение юридически значимых действий
Судебная практика, а также действующее законодательство предоставляет участнику закупки безусловное право на обжалование действий заказчиков в пределах десятидневного срока с момента опубликования в единой информационной системе закупок соответствующего итогового протокола. С 2019 года в Законе о закупках стала действующей статья 3.2, напрямую запрещающая заключение договора с нарушением десятидневного срока, отведенного на обжалование участниками торгов действий заказчика после опубликования итогового протокола.
Антимонопольный орган придерживается позиции, что обжалование действий заказчика должно быть обеспечено возможностью восстановления прав участника закупки в административном порядке с учетом возможности выдачи заказчику предписания в целях восстановления нарушенного права.
Обозначенный десятидневный срок моратория не может определяться исключительно календарными днями и не учитывать фактическую невозможность обращения участника закупки в уполномоченный орган с жалобой на действия заказчика, если окончание такого срока приходится на нерабочий день, поскольку действующее законодательство, а также правоприменительная практика предоставляют участнику закупки гарантированный срок не только на обжалование действий заказчика, но и возможность восстановления нарушенных прав.
При этом заказчики на практике не учитывают, что исчисление сроков в Российской Федерации происходит с учетом гражданского законодательства, в том числе статьи 193 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Таким образом, в случае, если такой срок приходится на нерабочие дни, когда право на обжалование не может быть реализовано участником закупки по объективным причинам (поскольку жалоба не может быть принята к производству антимонопольным органом в нерабочие дни с учетом режима работы государственного органа), то срок на допустимое заключение договора заказчиком должен определяться с учетом обеспечения участнику закупки гарантированного права на обжалование результатов конкурентной процедуры, то есть договор может быть заключен не ранее второго рабочего дня после таких нерабочих дней.
В связи с чем заказчик как лицо, обремененное публично-правой обязанностью, обязан своими действиями гарантировать возможность восстановления прав участников закупки посредством незаключения договора в сроки, отведенные на обжалование результатов конкурентной процедуры.
По мнению управления, право на заключение договора на одиннадцатый день возникает у заказчика лишь в случае, если десятый день моратория пришелся на рабочий день, в ином случае – заказчик обязан учитывать правила исчисления сроков, предусмотренные гражданским законодательством.
Конкурентная процедура может быть отменена заказчиком до окончания срока подачи заявок, а последующее заключение договора с единственным поставщиком является нарушением требований Закона о закупках
Московским УФАС России была рассмотрена жалоба на неправомерность действий заказчика по отмене конкурентной процедуры за пределами срока окончания подачи заявок, после подачи участниками закупки заявок. При этом после отмены конкурентной процедуры заказчик осуществил закупку у единственного поставщика. По результатам рассмотрения жалобы управлением было принято решение о признании ее обоснованной и выдачи заказчику предписания об аннулировании неконкурентной закупки.
В случае, если Положение о закупках товаров и услуг заказчика позволяет ему осуществить закупку у единственного поставщика, заказчик должен обосновать невозможность завершения отмененной конкурентной процедуры с уже определившимся кругом участников торгов. В противном случае действия заказчика по заключению договора с единственным поставщиком в обход уже ранее объявленной закупки свидетельствует о злоупотреблении правом.
Проведение неконкурентных процедур значительно ограничивает права потенциальных участников и влечет несоблюдение заказчиком принципов отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках. Подобные действия носят антиконкурентный характер, поскольку именно за счет действий заказчика по выбору неконкурентного способа проведения закупочной процедуры ограничивается круг потенциальных участников процедур, что влечет экономически неэффективное расходование денежных средств.
Осуществление закупки у единственного поставщика без обоснования невозможности/нецелесообразности использования иных способов определения поставщика влечет нарушение названных принципов, поскольку способно ограничить круг участников, оставить выбор способа проведения процедуры исключительно на субъективное усмотрение заказчика без обоснования проведения такой процедуры вопреки требованиям законодательства.
Заказчик обязан заключить договор по результатам проведения закупки даже в случае, если она признана несостоявшейся
Право заказчика на отказ в заключении договора с единственным участником закупки, предусмотренное Положением о закупках, не свидетельствует о правомерности подобных действий.
Положение о закупках не является единственным правовым актом, регламентирующим деятельность заказчиков.
В этой связи, разрабатываемые заказчиками со специальной правосубъектностью положения о закупках, не могут и не должны противоречить действующему законодательству, а право заказчиков устанавливать особенности проведения закупочных процедур не освобождает их от необходимости соблюдения действующего законодательства, прав и законных интересов участников как более слабой стороны в правоотношениях.
Исходя из общих начал гражданского законодательства (п. 3 ст. 1, ст. 10 ГК РФ), признание торгов несостоявшимися является их конечным результатом только в случае отсутствия поданных заявок на участие в таких торгах либо в случае отказа в допуске к участию в торгах всем потенциальным претендентам. Именно в упомянутых случаях такое признание не влечет за собой никаких правовых последствий и неспособно привести к нарушению либо ущемлению чьих-либо гражданских прав. В противном случае отказ заказчика по заключению договора с единственным участником торгов нарушает баланс частных и публичных интересов, законодательно закрепленный принцип равенства участников гражданских правоотношений, создает необоснованные преимущества для заказчика, обладающего правом немотивированно отказаться от заключения договора с победителем.
Таким образом, по мнению управления, в случае признания торгов несостоявшимися в связи с тем, что в названных торгах только один участник закупки признан соответствующим требованиям документации или только одна заявка была подана на участие в торгах, заказчик обязан заключить договор с таким участником по результатам закупки.
- Одной из наиболее важных сфер антимонопольного контроля является выявление и пресечение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти, а также организаций, осуществляющих функции органов власти.
Закон о защите конкуренции содержит ряд антимонопольных запретов и обязанностей, направленных на недопущение со стороны носителей властных полномочий действий (бездействий), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.
Так, статья 15 Закона о защите конкуренции содержит запрет на принятие актов и совершение органами, осуществляющими публичные полномочия, действий, негативно влияющих на конкуренцию.
К таковым могут быть отнесены в том числе направление писем, издание распоряжений, приказов, содержащих указание на создание преимущественного положения одним хозяйствующим субъектам и дискриминационных условий для других. Примером запрещенных действий может являться заключение договора без проведения торгов, если их проведение является обязательным в силу закона, а также установление непрозрачных критериев включения хозяйствующих субъектов в ту или иную государственную программу.
За нарушения требований статьи 15 Закона о защите конкуренции статьей 14.9 КоАП предусмотрен административный штраф на должностных лиц в размере от 15 до 50 тыс. рублей либо дисквалификация на срок до 3 лет.
Запрет, предусмотренный статьей 16 Закона о защите конкуренции касается соглашений между органами власти и соглашений между ними и хозяйствующими субъектами.
Такими соглашениями могут быть квалифицированы действия по направлению в подведомственные предприятия для получения на возмездной основе той или иной справки, предоставление преимуществ на стадии исполнения договора путем предоставления заказчиком победителю возможности не исполнять те условия, на которых были выиграны торги.
За нарушения требований статьи 16 Закона о защите конкуренции статьей 14.32 КоАП предусмотрен административный штраф на должностных лиц в размере от 20 до 50 тыс. рублей либо дисквалификация на срок до 3 лет; на юр.лиц в зависимости от суммы выручки.
Статьей 17 Закона о защите конкуренции установлены антимонопольные требования к торгам, независимо от того, являются ли их заказчики или организаторы публичными субъектами или частными. Положения данной статьи призваны защитить конкуренцию на рынке товаров (работ, услуг), являющихся предметом конкурентных процедур.
В сфере распоряжения государственным и муниципальным имуществом статья 17.1 Закона о защите конкуренции устанавливает особенности порядка заключения договоров в отношении такого имущества. Существо установленных данной статьей требований заключается в обеспечении справедливого и конкурентного доступа хозяйствующих субъектов к такому ограниченному ресурсу, как государственное и муниципальное имущество. Поэтому общим правилом для заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении указанного имущества, является проведение торгов. При этом статья содержит ряд исключений, когда торги не проводятся.
В сфере предоставления государственных и муниципальных преференций статьи 19, 20, 21 Закона о защите конкуренции содержат закрытый перечень целей, в соответствии с которыми органы власти могут их предоставлять, и устанавливают порядок предоставления таких преференций.
За нарушения требований статей 17, 17.1, 19-21 Закона о защите конкуренции статьей 14.9 КоАП предусмотрен административный штраф на должностных лиц в размере от 15 до 50 тыс. рублей либо дисквалификация на срок до 3 лет.
Кроме того, пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен порядок рассмотрения жалоб на нарушение органами власти порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства.
Указанный порядок предусматривает обжалование действий органов власти при осуществлении в отношении субъектов градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, которые утверждены Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Например, исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства сетей теплоснабжения, в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, в сфере жилищного строительства и т. д.
В I полугодии 2019 года по сравнению с I полугодием 2018 года наблюдается динамика увеличения количества поступивших заявлений о наличии в действиях органов власти признаков нарушения статей 15, 16, 17, 17.1 Закона о защите конкуренции.
Так, в I полугодии 2018 года управлением было рассмотрено 137 заявлений о наличии в действиях органов государственной власти признаков нарушения антимонопольного законодательства. Из них:
– 95 заявлений по статье 15 Закона о защите конкуренции,
– 2 заявления по статье 16 Закона о защите конкуренции,
– 16 заявлений по статье 17 Закона о защите конкуренции,
– 24 заявления по статье 17.1 Закона о защите конкуренции.
В свою очередь в I полугодии 2019 года управлением было рассмотрено на 5,1% больше подобных заявлений по сравнению с аналогичным периодом 2018 года, а именно 144 заявления.
Из них:
– 99 заявлений по статье 15 Закона о защите конкуренции,
– 2 заявления по статье 16 Закона о защите конкуренции,
– 20 заявлений по статье 17 Закона о защите конкуренции,
– 23 заявления по статье 17.1 Закона о защите конкуренции.
Следует отметить отсутствие в I полугодии 2019 года жалоб хозяйствующих субъектов на действия органов власти в сферах строительства, поданных в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.
По результатам рассмотрения поступивших заявлений в I полугодии 2019 года было выдано 5 предупреждений о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, из которых 3 исполнено и 1 находится в стадии исполнения, 1 предупреждение не исполнено, в связи с чем возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.
При этом в аналогичный период 2018 года по результатам рассмотрения 137 заявлений было выдано 4 предупреждения, все исполнены.
В I полугодии 2019 года, так же как и в I полугодии 2018 года, управлением не было установлено оснований для направления предостережений должностным лицам органов власти города Москвы.
В отчетном периоде управлением было принято 1 решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства органами власти города Москвы. При этом в I полугодии 2018 года было принято 4 решения о признании органов власти города Москвы нарушившими требования антимонопольного законодательства.
В отчетном периоде было возбуждено и рассмотрено 1 дело об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По данному делу должностное лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 15 000 рублей.
Управление отмечает, что большая часть заявлений по статье 15 Закона о защите конкуренции 88% (88 заявлений из 99) содержала указания на нарушение Управами города Москвы и Префектурой Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы антимонопольного законодательства в сфере управления многоквартирными домами. К основным нарушениям в данной сфере можно отнести:
– непроведение Управами города Москвы конкурсов по отбору управляющих организаций многоквартирных домов.
– проведение Управами города Москвы открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами при наличии реализованного способа управления такими домами.
При рассмотрении такого рода заявлений основная трудность связана с отсутствием в жилищном законодательстве набора юридически значимых действий, который свидетельствует о факте реализации собственниками помещений в многоквартирном доме решения о выборе способа управления этим домом. Управлением совместно с ФАС России ведется работа, направленная на нормативное урегулирование данного вопроса.
Следует отметить, что 70% заявлений по статье 17 Закона о защите конкуренции (14 заявлений из 20) содержали указания на нарушение Управами города Москвы и Префектурой Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы антимонопольного законодательства при проведении открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.
Управление обращает внимание, что с 08.01.2019 вступили в силу изменения в часть 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. Основной целью изменений явилось устранение неопределенности в токовании положений указанной нормы статьи 17.1 Закона о защите конкуренции в части трактовки положений закона таким образом, что продление договора аренды возможно только по тем договорам, которые были заключены на торгах. В действующей редакции части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции указано, что заключение договоров аренды государственного и муниципального имущества на новый срок без торгов возможно по истечении срока договора аренды такого имущества, заключенного по результатам проведения торгов или без их проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В I полугодии 2019 года в Управление поступали заявления, содержащие указание на возможные признаки нарушения части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения которых нарушение антимонопольного законодательства установлено не было.
В I полугодии 2019 года поступило 2 заявления органов власти города Москвы о даче согласия на предоставление государственной преференции, по результатам рассмотрения которых управлением в одном случае было принято решение о даче согласия на предоставление государственной преференции в виде заключения договора аренды недвижимого имущества без проведения торгов, а в другом – решение об отсутствии необходимости согласия антимонопольного органа, в связи с тем, что Законом о защите конкуренции предоставление преференции в виде передачи государственного имущества без проведения торгов в собственность граждан и юридических лиц не предусмотрено.
В результате реализации Национального плана развития конкуренции на 3 года (2018-2020), утвержденного Указом Президента РФ от 21.12.2017 № 618, все уровни государственной власти должны выполнить ряд мероприятий, направленных на развитие конкуренции.
В данном направлении в Москве ведется работа по внедрению в деятельность органов государственной власти института антимонопольного комплаенса.
Управление полагает, что применение совокупности правовых и организационных мер, направленных на соблюдение требований антимонопольного законодательства, позволит предотвратить совершение его нарушений.
Управление, в свою очередь, открыто для взаимодействия в рамках реализации антимонопольного комплаенса.
Так, в марте 2019 года с участием представителей Московского УФАС России и Центрального аппарата ФАС России для московских органов власти проведен семинар по антимонопольному комплаенсу, на котором сотрудниками антимонопольного органа освещена суть антимонопольных требований, проанализированы основные нарушения антимонопольного законодательства и даны рекомендации по организации такой системы работы, которая обеспечит соответствие деятельности органа власти этим требованиям.