Кошелева Валентина Викторовна
Обзор практики установления требований к составу заявки на участие в закупке
Несмотря на то что Закон № 223-ФЗ не ограничивает заказчика в требованиях к содержанию и объему заявки на участие в закупке, тем не менее, как это уже стало традиционным, подходы в этом вопросе устанавливает антимонопольный орган.
В целом можно выделить несколько групп документов и сведений, которые требуются заказчику в составе заявки от участника закупки.
Документы, предоставляемые в подтверждение соответствия требованиям к участнику закупки.
Требования к участникам закупки законодательно не установлены, формируются каждым заказчиком самостоятельно. Между тем напомним, что документы, подтверждающие соответствие требованиям к участникам закупки, в обязательном порядке должны быть в составе заявки (п. 9 ч. 10 ст. 4 Закона № 223-ФЗ). Состав этих документов различается в зависимости от предусмотренных в документации требований, но в любом случае он должен быть конкретизирован заказчиком.
Безусловно, первым, важным и однозначно правомерным является документ, подтверждающий соответствие участника требованиям законодательства РФ (лицензии, допуски СРО, свидетельства о членстве в СРО). Крайне важным является правильно установленное требование к участнику закупки и определение документа, который будет подтверждать такое требование.
Неправильно:
– «...участник должен иметь собственное действующее свидетельство о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, выданного саморегулируемой организацией в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ и в соответствии с Перечнем видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации..., утвержденным Приказом Минрегиона России от 30.12.2009 № 624, с указанием перечня видов работ (в соответствии с требованиями технической части, являющейся неотъемлемой частью конкурсной документации)».
При этом из документации не представляется возможным определить, свидетельства саморегулируемой организации на какие виды работ необходимо представить в составе заявки на участие в Закупке (постановление ФАС России от 10.08.2016 по делу № 223ФЗ-319/15/АК624-16).
– «1. ...наличие необходимых лицензий или свидетельств о допуске на поставку товаров, производство работ и оказание услуг, подлежащих лицензированию (регулированию) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и являющихся предметом заключаемого договора...
Из данной формулировки документации не представляется возможным определить, на поставку какого вида продукции участнику необходимо предоставить в составе заявки лицензию и сертификаты…» (постановление ФАС России от 23.12.2016 по делу № 223ФЗ-16/16/АК1061-16).
Применительно к подобным требованиям необходима конкретизация видов работ, услуг, на которые требуется специальное разрешение, так как в рамках специального лицензионного законодательства, как правило, разрешение (лицензия, допуск СРО) выдается не в целом на работу, услугу, а имеется более детальная расшифровка – перечень конкретных наименований работ, услуг. Например, согласно п. 36 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежат услуги связи, а вот перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, установлен в постановлении Правительства РФ от 18.02.2005 № 87 «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий». И если заказчик укажет, что в составе заявки должна быть лицензия на оказание услуг связи, то, понимая буквально, допускается любая лицензия из перечня – и на телематические услуги, и на почтовую связь.
Еще в качестве примера можно привести ситуацию, когда заказчик закупает обучение на курсах повышения квалификации и требует «предоставления копии лицензии на право ведения образовательной деятельности». Применительно к этому требованию верным будет указание на подвид дополнительного образования – «Предоставление копии лицензии на право ведения образовательной деятельности по дополнительному профессиональному образованию», так как подвиды образования в их разновидностях (дошкольное, начальное, среднее, высшее и пр.) подлежат отдельному лицензированию (см. постановление Правительства РФ от 28.10.2013 № 966 «О лицензировании образовательной деятельности»).
Нередко заказчики устанавливают требование к участнику закупки, а вот указания на документ, который последние должны представить в подтверждение соответствия требованию, формулируют неточно, нередко просто «как наличие». Данная фраза не предполагает предоставления документов, участники догадываться ни о чем не должны и могут в своей заявке указать всего лишь, что «лицензия есть»:
«Документация содержит лишь условие о наличии у охранников разрешения на хранение и использование оружия, однако требования о представлении претендентом документов, подтверждающих наличие у охранников разрешений на хранение и использование оружия, документация не содержит. В технико-коммерческом предложении ООО указано, что претендент согласен в полном объеме на проект Технического задания, а также уточнено, что каждый сотрудник охраны при выполнении служебных обязанностей на объекте должен иметь оружие, предусмотренное законом для охранной деятельности (пункт 3.7.1). К выполнению обязанностей по охране допускаются охранники, имеющие разрешение на хранение и использование оружия (пункт 4.4).
При таких обстоятельствах суд правильно признал необоснованным отказ Учреждения в допуске ООО к участию в конкурсе по мотиву непредставления документов, подтверждающих наличие у охранников разрешений на хранение и использование оружия» (постановление ФАС ВосточноСибирского округа от 06.03.2014 по делу № А10-1622/2013).
Широкое распространение в настоящее время получила практика применения ответственности к заказчикам за установление требования к участнику о наличии опыта выполнения аналогичных работ (ключевым в таком нарушении является то, что аналогичность, как правило, не расшифровывается). При этом данное нарушение обычно следствием влечет установление требования о предоставлении аналогичных договоров, подтверждающих такой опыт. Неправильно сформулированное требование к участнику обычно влечет неправильный документ, который требуется от такого участника:
«...в пункте 3.2.2 документации о закупке установлено требование о предоставлении сведений об опыте выполнения аналогичных договоров по форме № 3, приведенной в блоке № 4. При этом под аналогичным договором понимается договор, предметом которого является поставка материально-технических ресурсов по текущему предмету закупки.
Вместе с тем из документации о закупке не представляется возможным сделать вывод, какие договоры будут признаны заказчиком «аналогичными» и соответствовать данному требованию» (постановление ФАС России от 31.08.2016 по делу № 223ФЗ-431/15/АК678-16).
Достаточно часто заказчики устанавливают требование об отсутствии у участника закупки задолженности по налогам, сборам и другим обязательным платежам в бюджет. Вполне логичное требование, подтверждением которого, как правило, выступает справка из налогового органа. Между тем не всегда предоставление такой справки участником возможно по причинам:
– короткого срока на подачу заявки и нехватки времени на получение актуальной справки: «согласно закупочной документации на формирование и подачу заявки отводится три рабочих дня. Срок предоставления справки об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, пеней, штрафов, процентов не позволяет до даты окончания приема заявок получить необходимый документ» (решение УФАС по г. Москве от 26.12.2016 № 1-00-2539/77-16, закупка № 31604412425);
– установления заказчиком излишних требований к справке: «требование о представлении в составе заявки справки об исполнении налогоплательщиком (плательщиком сборов, налоговым агентом) обязанности по уплате налогов… по состоянию на дату не ранее дня опубликования извещения и документации в ЕИС, накладывает на участника закупки дополнительные обязанности, связанные с необходимостью обращения в налоговые органы в срок не ранее дня размещения в ЕИС извещения и документации, а также ограничивает возможность участников аукциона в своевременном получении указанной справки, что влечет ограничение количества участников закупки» (решение ФАС России от 26.07.2016 по делу № 223ФЗ-380/16, закупка № 31603828138).
Еще одним примером ситуации, когда участник закупки не всегда имеет возможность получить требуемый документ, является подтверждение отсутствия судимости у сотрудников участника:
«Согласно документации требованием к перечню документов является наличие справки об отсутствии судимости у персонала, оказывающего данный вид услуг…
В соответствии с пунктом 18 Приказа МВД России от 07.11.2011 № 1121 «Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования» срок предоставления государственной услуги не должен превышать 30 дней с даты регистрации заявления в ФКУ «ГИАЦ МВД России» или ИЦ.
<...>
Действия заказчика, выразившиеся в установлении недостаточного (с учетом сбора необходимых документов) срока подачи котировочных заявок, приводят или могут привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, что приводит к нарушению п. 1 ст. 3 Закона о закупках, ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции (решение ХантыМансийского УФАС России от 03.02.2017 по делу № 139-ж).
Кроме этого, справка об отсутствии судимости в соответствии с указанным выше административным регламентом может быть получена лишь лицом, в отношении которого она выдается, либо иным лицом, но по доверенности. Получается так, что с одной стороны запрета на требование такой справки нет, но ее получение участником закупки поставлено в зависимость от волеизъявления и действий сотрудников участника, что также может быть расценено как ограничение.
Правомерным признается на сегодняшний день затребование декларации от участника о том, что сведения о нем отсутствуют в реестре недобросовестных поставщиков. Необходимо отметить, что такая декларация является формальной, так как абсолютно ничего не подтверждает – заказчик самостоятельно может проверить в ЕИС сведения в реестрах РНП об участнике, а то, что не сможет проверить в ЕИС, никак по-другому и не узнает (только если сам заказчик включал участника в РНП и, следовательно, ему достоверно этот факт известен). Тем не менее даже такой формальный документ в обязательном порядке может быть затребован от участника.
«Согласно п. 7.4.1 Положения заявка на участие в запросе котировок должна включать также документ, декларирующий отсутствие сведений об участниках закупки в реестрах недобросовестных поставщиков, ведение которых предусмотрено Законом о закупках и Законом о контрактной системе.
…Комиссией установлено, что в декларации, представленной в составе заявки Заявителя на участие в Запросе котировок, не продекларировано отсутствие сведений в реестрах недобросовестных поставщиков, как по Закону о закупках, так и по Закону о контрактной системе. Данный факт послужил основанием к отклонению комиссией Заказчика заявки ООО «А» (решение Саратовского УФАС России от 02.08.2016 № 103-16/ж, закупка № 31603854904).
Еще в качестве примера можно привести требование о предоставлении справки из банка, подтверждающей платежеспособность участника:
«Подп. 9 п. 16 раздела 4 «Информационная карта запроса предложений в электронной форме» предусмотрено, что обязательным требованием для участника является в том числе наличие сведений о платежеспособности претендента, подписанных уполномоченным банком (в размере не менее 10% от начальной/максимальной цены договора), полученных не ранее чем за 30 дней до даты размещения извещения)» (решение Алтайского краевого УФАС России по делу от 07.07.2017 по делу № 11-ОВ-17). В данном случае правомерность требования такой справки не исследовалась при рассмотрении жалобы, тем не менее вывод в решении косвенно подтверждает в целом право на установление требования о предоставлении таких документов: «Комиссией установлено, что к заявке ООО приложена справка из банка, которая не соответствует требованиям документации, а именно сумма на счете участника менее 10% от начальной/ максимальной цены договора. Таким образом, предоставленная к заявке ООО справка из банка не подтверждает платежеспособность претендента и соответствие заявки требованиям документации».
В любом случае необходимо, чтобы требуемый заказчиком от участника документ:
– был связан с установленным требованием к участнику и подтверждал его соответствие требованию к нему;
– имелся у участника либо не было препятствий к получению такого документа самим участником как по времени, так и по кругу лиц, которые его предоставляют.
Документы об участнике закупки.
В числе таких документов могут быть:
– анкета (сведения о наименовании, организационно-правовой форме, месте нахождения, почтовом адресе (для юридических лиц), фамилии, имени, отчестве, паспортных данных, месте жительства (для физических лиц), номерах контактных телефонов;
– копии учредительных документов;
– копии либо оригиналы выписок из ЕГРЮЛ, ЕГРИП, свидетельства о государственной регистрации юридического лица, копии страниц паспорта – для физических лиц;
– документы, подтверждающие полномочия лица на подписание и подачу заявки;
– документы, подтверждающие, что заключение договора по результатам закупки не является крупной сделкой;
– согласие на обработку персональных данных в отношении физических лиц, чьи персональные данные содержатся в заявке; – и др.
В части таких документов сложился следующий подход: если в положении о закупке и документации заказчик предусмотрел требования о предоставлении участником подобных документов, то все они должны быть в составе заявки.
При этом общая рекомендация в любом случае сводится к тому, что затребование этих документов должно иметь под собой объективную необходимость. Документы о предлагаемой участником продукции.
В эту группу входят сведения о предлагаемых участником закупки товарах, работах, услугах, их количественных и качественных характеристиках. Самым важным является то, что указанные требования должны быть согласованы с формой заявки, подаваемой участником закупки, а также с требованиями технического задания.
Например, «участник в своей заявке указывает наименование (включая товарный знак, марку, модель товара), количество поставляемого товара, качественные характеристики (с указанием конкретных значений), технические характеристики, наименование производителя и страну происхождения».
Кроме этого, заказчиком может быть установлено требование о предоставлении в составе заявки документов, подтверждающих соответствие товара требованиям законодательства – копий сертификатов, деклараций о соответствии, регистрационных удостоверений.
В этой группе требуются как документы от третьих лиц (копии актов о приемке продукции, подписанные не только участниками закупок, но и их клиентами), так и индивидуально сформированные по форме заказчика документы (различные формы из закупочной документации, таблицы, записки, пояснения, предложения и пр.). И если в первом случае требований к форме, как правило, не предъявляется, то во втором разнообразие пожеланий заказчика весьма велико. Осложняется это все для участника тем, что малейшее несоблюдение этих требований влечет отклонение заявки.
Также можно выделить отдельно документы, требуемые для проведения оценки заявок участников (здесь могут быть как документы о квалификации, которые частично дублируют документы, подтверждающие соответствие требованиям к участникам, например, по опыту работы), документы, подтверждающие перечисление денежных средств в качестве обеспечения заявки (платежное поручение или копия такого поручения) и другие.
Дозапрос документов после окончания срока подачи заявок.
Широкое распространение получила практика дозапроса от участника закупки различных сведений и документов уже после окончания срока подачи заявок. Такая возможность, как правило, предусматривается в положении о закупке для случаев, когда по каким-либо причинам необходимы разъяснения представленных сведений либо когда в составе заявки не хватает документов. И иногда это фактически означает возможность для участника исправить допущенные при подготовке и подаче заявки ошибки.
Данная практика имеет место быть, но только при четком и ясном ее отражении в положении о закупке и закупочной документации и обязательном применении ко всем участникам закупки.
Например, часто заказчики просят повторно направить документы, когда представленные файлы в электронной заявке не открываются:
«В целях соблюдения принципов конкурентности закупочной процедуры, после того как было выяснено, что открыть архивный файл невозможно, Филиал ПАО открыл (разместил) «Дозапрос документов» 05.05.2016 года в 05.34 по Московскому времени на электронной торговой площадке www.b2b-avia.ru, в котором участнику ООО было сообщено: «Документы, представленные в составе поданной Вами заявки, не открываются из вложенного архива». Окончание срока действия дозапроса документов было определено на 06.05.2016 года 05.36 по московскому времени. По открытому дозапросу документов общество ООО документов не представило. Не поступали эти документы заказчику от ООО и каким-либо другим способом» (решение Новосибирского УФАС России от 25.05.2016 № б/н).
Нередко, участниками обжалуется в целом возможность такого дозапроса, но, как правило, безуспешно:
«Производимый заказчиком дозапрос документов был правомерен, обоснован и отвечал двум основным требованиям, соблюдение которых в подобной ситуации является обязательным:
1) дозапрос документов применялся ко всем без исключения участникам по процедуре;
2) дозапрос был предусмотрен Положением, а также документацией о закупке» (решение Новосибирского УФАС России от 11.01.2017 № б/н).
Встречаются ситуации, когда, наоборот, обжалуется факт ненаправления заказчиком запроса о разъяснении либо предоставлении документов:
«В закупочной документации указаны случаи, при которых заказчик имеет право направить дозапрос в адрес участника: при отсутствии, представлении не в полном объеме или в нечитаемом виде в составе заявки на участие в закупке следующих документов, в том числе разрешающие документы» (лицензии, допуски, членство в саморегулируемых организациях и т. д.).
…В соответствии с требованиями закупочной документации у заказчика отсутствовали основания для направления запроса в адрес заявителя, поскольку выявленные несоответствия служат основанием для отклонения заявки (решение Московского УФАС России от 25.08.2016 по делу № 1-00-1501/77-16).
В любом случае, как видим, механизм дозапроса документов возможно предусмотреть, но крайне важно, чтобы все случаи такого дозапроса и его пределы были указаны в положении о закупке и документации.
Комментарии закрыты