Контент

Подготовка аукционной документации
Форма 2. Разработка для Заказчика. Заполнение для участника. Тендерное сопровождение по всей России.

+7 (495) 798 43 96

+7 (495) 755 40 30

+7 (903) 798 43 96

7554030@mail.ru

7554030@mail.ru

КОНТРОЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ 44 ФЗ

КОНТРОЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ 44 ФЗ

Контроль в сфере закупок: контрольный орган, виды контроля и их особенности

В данной статье мы рассмотрим виды контроля в сфере закупок и их особенности, предусмотренные Законом о контрактной системе. Учитывая, что развитие сферы закупок прошло путь от регулирования одной процедуры до сложного, многокомплексного института общественных отношений, неудивительно, что на определенном этапе этого развития необходимым элементом данной системы явился контроль за происходящими процессами. При этом контроль закупок, наравне с аудитом и мониторингом осуществляется на каждом этапе закупок.

контроль в сфере заказа

Содержание статьи:

Контроль закупок

Ведомственный контроль в сфере закупок

Общественный контроль в сфере закупок

Внутренний контроль в сфере закупок

 

Контроль закупок

Несколько видов контроля в сфере закупок определяется многоэтапностью данного процесса, где каждый этап требует своего подхода к его контролю. Поскольку сфера закупок была и остается очень сложной и проблемной сферой общественных взаимоотношений, потребность в тщательном и даже жестком контроле возрастает с каждым годом. Ключевыми целями контроля в сфере закупок является нивелирование различных рисков, которые могут повлечь растрату средств бюджета, и повышение эффективности удовлетворения нужд государства и муниципалитетов. Объектами контроля в сфере закупок являются все субъекты закупочной деятельности — заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, комиссии по осуществления закупок, уполномоченные органы и учреждения, специализированные организации, операторы торговых площадок и другие. Глава 5 Закона № 44-ФЗ посвящена целиком контролю в сфере закупок и определяет контрольный орган в сфере закупок и различные виды такого контроля, а именно: ведомственный контроль в сфере закупок, общественный контроль в сфере закупок и внутренний контроль в сфере закупок.

Ведомственный контроль в сфере закупок

Часть 3 статьи 99 Закона о контрактной системе устанавливает, что ведомственный контроль закупок в отношении каждого типа заказчика осуществляет отдельный орган контроля в сфере закупок. Но не смотря на видимое разнообразие контрольных органов в сфере закупок, ведущую роль для всех типов заказчиков играет ФАС и Казначейство. Так, именно контрольный орган в сфере закупок — Казначейство России осуществляет контроль, предусмотренный частью 5 статьи 99 Закона о контрактной системе, который так же неофициально называют как «финансовый контроль в сфере закупок». В рамках финансового контроля осуществляется сопоставление информации и сведений из различных документов, для определения соответствия закупки ее финансовому обеспечению. Именно этот механизм в первую очередь направлен на снижение рисков по нецелевому расходованию бюджетных средств. Основным инструментом финансового контроля является идентификационный код закупки (ИКЗ), который и позволяет проследить историю всей закупки, начиная от ее планирования до непосредственного исполнения. Данный контроль закупок носит форму текущего и осуществляется непосредственно при осуществлении закупочной деятельности, без его прохождения заказчик не сможет опубликовать требуемую информацию.

Антимонопольная служба и его территориальные органы являются основным контрольным орган в сфере закупок и осуществляют контроль закупок непосредственно при осуществлении процедур закупок, регистрируя жалобы от участников закупки и реагируя на них осуществляя проверку. К полномочиям ФАС относится контроль осуществления закупок и в случае обнаружения нарушений относится возможность выдачи предписаний, а также возможность остановить процедуру заключения контракта. Основные составы КоАП РФ в сфере закупок так же относятся к компетенции ФАСа, по которым могут быть оштрафованы субъекты закупочной деятельности. При этом законодательно установлено, что плановые проверки могут осуществляться не чаще одного раза в 6 месяцев. Из этого правила есть исключение для специализированных организаций, по которым проверка может быть осуществлена не более одного раза в процедуре конкретной закупки. Информация о плановых проверках публикуется и является общедоступной, но помимо плановых проверок контрольный орган в сфере закупок имеет право осуществлять также внеплановые проверки. Но для их осуществления требуются основания. Таковыми могут быть для контрольного орган в сфере закупок жалоба участника закупки или результат общественного контроля в сфере закупок.

 

Внимание: Казначейский контроль, который предусмотрен ч.5 ст. 99 44-ФЗ приостановлен в соответствии с ПП РФ от 20.03.2017 №315. Для федеральных заказчиков срок приостановки контроля до 01.01.2018 г, для муниципальных заказчиков и субъектов РФ до 01.01.2019 г.

Общественный контроль в сфере закупок

Принципы открытости и прозрачности в сфере закупок реализован, в том числе путем механизма общественного контроля в сфере закупок. Правом осуществлять такой контроль закупок обладают граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. Это право корреспондирует к обязанности государственных органов и муниципалитетов способствовать им в осуществлении такого контроля. Им предоставлено право осуществлять публичное обсуждение государственных закупок и непосредственно у заказчиков запрашивать все необходимые документы. В случае такого запроса, заказчики с ними работают в общем порядке, как с обращениями граждан. При осуществлении общественного контроля в сфере закупок может проводиться независимый мониторинг и оцениваться эффективность закупок, а также условия исполнения контрактов. К полномочиям общественного контроля относится возможность подачи жалобы в орган контроля в сфере закупок, а также возможность судебной защиты, в случае необходимости.

Внутренний контроль в сфере закупок

Помимо всего выше обозначенного, непосредственный контроль закупок должен осуществлять и тот, кто осуществляет данные закупки. В соответствии со статьей 101 44-ФЗ заказчик обязан осуществлять контроль за исполнением контракта поставщиком. Помимо этого, заказчик обязан контролировать привлечение субподрядчиков и соисполнителей из числа субъектом малого предпринимательства. Формы такого контроля законодательно не определены, поэтому заказчик вправе самостоятельно определить формы и методы такого контроля.

При организации процесса закупок применяются широко известные контрольные процедуры, которые нацелены на обеспечение прозрачности самих закупок и повышение их эффективности, а именно:

направленные на оценку способности участников закупки поставить необходимую продукцию, отвечающую нормативным требованиям, при оптимальных затратах и в желаемые сроки;

обеспечивающие доведение до поставщиков корректных требований к продукции;

обеспечивающие поставку товаров на оптимальных условиях с учетом оценки всех факторов: цены, сроков, качества;

создающие условия для прозрачного процесса выбора поставщиков.

В частности, применяются следующие контрольные процедуры:

оценка обоснованности закупки ТМЦ;

оценка качества подготовки закупочной документации;

оценка способа формирования лотов (в т.ч. укрупнение предмета закупки);

анализ наличия дискриминационных условий при выборе поставщиков;

анализ процедуры проведения закупки (оповещение, принятие к рассмотрению, оценка, выбор);

анализ соответствия заключенного договора решениям закупочной процедуры и документации закупки.

Однако анализ результатов закупок многих организаций, особенно осуществляющих закупки на основании федеральных законов 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (по таким закупкам результаты публикуются в открытых источниках), позволяет усомниться в эффективности применяемых контрольных процедур. Особенно это настораживает в отношении компаний, известных своей развитой контрольной средой.

Правильнее сказать, что такие процедуры установлены и выполняются, но они явно не соответствуют сложности процесса закупок, или, скорее всего, при их разработке не были учтены многие его особенности и нюансы.

В ходе проведения аудитов выявляются недостатки процесса, предлагаются изменения в контрольные процедуры, делается всё необходимое для повышения контролируемости и эффективности закупок, процесс вроде бы работает, что позволяет констатировать наличие зрелой контрольной среды. Однако факты говорят об обратном: контрольные процедуры не обеспечивают эффективных закупок.

Здесь мы не ставим цели компрометации системы внутреннего аудита и контроля, не подозреваем наших коллег в сговоре с заказчиками закупок, поскольку считаем, что возникающие недостатки – это результат отсутствия тонкой настройки контрольных процедур, требующих глубокого погружения в сам процесс.

При проведении аудитов заключение о наличии и качестве контрольных процедур формируется на основе знаний и опыта внутренних аудиторов, при этом могут быть не учтены нюансы, которыми в совершенстве владеют специалисты по закупкам.

Далее приведены примеры, выбранные из фактических закупок отдельных компаний и свидетельствующие о возможности дальнейшего совершенствования (тонкой настройки) их контрольных процедур. Все эти ситуации привели к реализации рисков поставки фальсифицированной или контрафактной продукции, а также к риску существенного завышения цены закупки.

Закупки осуществляются через подрядчиков. Подрядчики, в свою очередь, производят закупки без применения конкурсов (аукционов), зачастую осуществляют закупку контрафактной и фальсифицированной продукции, не подвергаемой должному последующему контролю у заказчика.

Пример. Крупное химическое предприятие в 2018 г. получило от подрядной организации, выигравшей тендер на проведение монтажных работ, крупную партию контрафактной кабельной продукции с поддельным сертификатом качества производителя.

Отсутствие конкретных показателей товаров при объявлении закупки на выполнение работ и услуг.

Пример. В документации к закупке указаны наименования товарно-материальных ценностей (ТМЦ) без ссылки на нормативные документы (технические регламенты, ГОСТ, ТУ или требования к характеристикам товаров). В результате условия закупки позволили поставлять продукцию, не соответствующую нормативным требованиям; закупку выиграл посредник, предложивший минимальную цену, но поставивший фальсификат.

Входной контроль в полном объеме не проводится.

Соответствие требованиям ГОСТ и ТУ производителей возможно определить в результате приемо-сдаточных испытаний на соответствие этим требованиям. Испытания проводят в испытательных лабораториях заказчиков, предприятий-производителей, разработчиков продукции или сертификационных центров. Отсутствие таких испытаний – прямая дорога к поставке фальсификата.

Завышение или излишняя детализация технических требований к ТМЦ.

Ситуация: формирование заявок на закупку с указанием конкретных производителей или технических условий на их продукцию. Часто эти требования объясняются необходимостью поставки технически сложного товара, однако ни подобная необходимость, ни контроль соответствия этим требования не проверяются.

Пример. В закупочной документации крупной энергосетевой компании дана ссылка на техническую политику, предусматривающую использование продукции конкретных производителей. Посредник, который стал победителем, предварительно закупил всю номенклатуру у разных производителей, в том числе и у тех, которые не указаны в документации. Продукция успешно «прошла» входной контроль.

Другой пример. Добывающее предприятие проводит закрытые торги с указанием конкретного производителя, сумма закупок – более 1 млрд р. в год. В результате стоимость закупки отличается от цены рынка на 10 % (оценочно).

Ещё пример. В закупочной документации энергосетевой компании указано требование о повышенной устойчивости оболочки проводов к солнечному излучению. В торгах участвовал единственный поставщик, представивший декларацию соответствия на продукцию. Стоимость этого провода превысила стоимость провода по ГОСТ на 80 % (оценочно – более чем на 30 млн р.). При этом существующие нормативные документы (технические регламенты и ГОСТ) предусматривают показатели качества продукции, соответствующие нормативному сроку службы, устанавливают типовые способы испытаний на проверку соответствия требованиям, например, ГОСТ 20.57.406-81, – по методам испытаний на климатические воздействия, в том числе испытание на воздействие солнечного излучения.

Победитель даже не представил сертификата соответствия требованиям заказчика (была только декларация), а были ли проведены испытания на соответствие требованиям, если ГОСТ не устанавливает способы их проведения, – неизвестно. Но деньги были заплачены.

Дискриминационные требования к поставщикам.

Ситуация: условия закупки заказчика устанавливали, что поставщик должен быть аттестован в системе сертификации радиоэлектронной аппаратуры, электроизделий и материалов военного назначения «Военэлектронсерт», что требовалось подтвердить свидетельством об аттестации. Свидетельство должно удостоверять, что элементы системы качества и выполняемые функции соответствуют требованиям ГОСТ при закупке и поставках изделий отечественного производства для комплектования аппаратуры военного назначения в качестве второго поставщика.

Однако производители продукции являются первыми поставщиками, т.е. требование о наличии сертификата второго поставщика не позволяло производителям самостоятельно участвовать в торгах.

На основании этого требования из-за отсутствия сертификата второго поставщика все предложения производителей были отклонены, закупку выиграл посредник.

Ещё часто повторяющаяся ситуация: после вступления в силу соответствующих технических регламентов Таможенного союза (ТР ТС) сертификация на соответствие обязательным требованиям ГОСТ запрещена. Но тем не менее при проведении закупок заказчики указывают в описании товаров требования об их соответствии требованиям стандартов (ГОСТ, ГОСТ Р), в том числе и прекративших свое действие. Отсутствие сертификатов соответствия стандартам позволяет заказчикам отклонять предложения поставщиков, имеющих сертификаты соответствия техническим регламентам. При этом не учитывается, что продукция, имеющая сертификат технического регламента Таможенного союза, соответствует требованиям стандартов, указанных в регламентах.

Требования заказчиков о предоставлении документов, подтверждающих соответствие конкретным стандартам, после вступления в силу технического регламента Таможенного союза является принуждением к добровольной сертификации, противоречит ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании», нарушает ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В результате имеем: объявляется закупка, за основу принимаются требования к товару по ГОСТ, обязательная сертификация по которому давно не проводится, и побеждает единственный участник, имеющий, совершенно случайно, сертификат соответствия ГОСТ на добровольной основе.

Излишнее укрупнение предмета закупки

Основания для проведения крупных комплексных закупок: стандартные требования большинства компаний об укрупнении лотов с однородной (однотипной, идентичной) номенклатурой.

Из опыта известно, что закупки с множественными лотами, в которых допускаются предложения по отдельным позициям, дают максимальное снижение цен (из анализа протоколов торгов). Однако чаще возникают требования о поставке комплексных лотов, без необходимости их дробления.

Ситуация: аукцион крупной корпорации проводился путем формирования лота с большим количеством позиций: от розничной номенклатуры до больших объемов, в том числе предусматривалась поставка нескольких позиций продукции специального назначения, производимой единственным производителем, доля которой в цене лота составляла не более 0,5 %.

Формирование комплексного лота оказалось невозможным: единственный производитель продукции специального назначения даже не отвечал на запросы других участников закупки о возможности поставки этого товара. В результате поступила единственная заявка постоянного участника закупок этой корпорации (посредник). Превышение относительно рыночных цен по итоговой цене лота составило оценочно 10 – 20 % (от 7 до 14 млн р.).

Часто применяется усовершенствованная схема: в списке продукции в лоте имеется единственная позиция товара, который давно никто не производит, или он вообще не существует в природе. После заключения договора с единственным поставщиком заказчик уведомляет об изменении перечня товара, и эта позиция… исчезает.

В Положениях о закупках и в документации о закупках таких заказчиков не говорится, каким же образом определяется однородность или идентичность продукции, если не учитываются ни требования ОК 005-93 «Общероссийский классификатор продукции» (ОКП определяет группы однородной продукции, построенные на основе группировок), ни требования Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части описания идентичных и однородных товаров).

Непрозрачные процедуры оценки

Риск реализуется при субъективном присвоении оценочных баллов, применении неизмеримых показателей, например, проводится оценка опыта использования ТМЦ.

Ситуация: при проведении открытого конкурса на право заключения договора на поставку товара в течение года предложения одного участника (производитель) с ценой в 18,7 млн р. набрало меньшее количество баллов, чем предложение другого участника (посредник) с ценой 26,9 млн р. Попытки выяснить, каким образом производилось присвоение оценочных баллов, остались без ответа, обращение в службу внутреннего контроля заказчика завершилось отпиской о выполнении всех предусмотренных в организации контрольных процедур при закупке.

Ещё ситуация: документация закупки включала условие об оценке поставщиков по опыту предыдущих поставок: по показателю «надежность эксплуатации оборудования» (опыт эксплуатации и статистика отказов оборудования, наличие рекламаций).

Заказчик (служба энергетика) представил в закупочную комиссию выписки из журналов работ с указанием случаев устранения неисправностей продукции конкретных производителей.

На этом основании все участники-производители продукции были отстранены, победителем признан участник, который, согласно справке заказчика единственный не поставлял продукцию «с проблемами». Совершенно случайно это оказался посредник, зарегистрированный за два месяца до поставки, первый раз участвовавший в закупках.

Отклонение предложений претендентов из-за незначительных ошибок в документах (бюрократические придирки).

Ситуация: в закупке установлено требование о подтверждении опыта работы с представлением копий договоров, спецификаций, накладных по аналогичным поставкам за три года. Предложение претендента отклонили из-за отсутствия в копии одной накладной подписи и печати лица, получившего товар.

Ситуация: по результатам оценки предложений в торгах крупной компании все участники были отклонены по разным причинам, например: по причине отсутствия нотариально заверенной копии выписки из ЕГРЮЛ без предоставления права устранить нарушение. Заявка одного из претендентов (пусть будет ООО «Х») также была отклонена, так как регистрация участника в качестве юридического лица произведена позднее, чем за один год до даты размещения извещения о закупке. Торги были признаны несостоявшимися.

Однако на следующий день конкурсная комиссия приняла решение произвести закупку у единственного поставщика – ООО «Х» – по максимальной цене.

Превышение цены относительно среднерыночного уровня составило 50 % (более 10 млн р.).

Короткие сроки организации закупочных процедур

Энергосетевая компания объявила в феврале 2014 г. ряд запросов предложений на закупку ТМЦ на основании годовой программы для нужд капитального ремонта, поэтому закупки не носили экстренного характера. Но все запросы предусматривали срок подачи заявки в течение 1–3 дней с момента опубликования объявления о запросе предложения (на основании Положения о закупках компании, допускающего установление сроков подачи заявок не менее чем 1 (одни) сутки с момента опубликования объявления). Обязательное условие – предоставление банковской гарантии. Нормальный срок оформления банковской гарантии (если не брать во внимание предложения разного рода «финансовых» компаний о предоставлении банковских гарантий в течение 1 часа) – от одного до трех дней.

В результате закупочной компании по большинству запросов подано по одной заявке, по остальным – по 2-3 предложения посредников, чередующихся в списке победителей.

Например, только по одному запросу, по позиции «Силовой кабель», предложение победителя превысило цену рынка на 30 % (более 11 млн р.).

Короткие или неопределенные сроки поставки

Стандартная ситуация: заказчик устанавливает сроки поставки продукции, существенно меньшие, чем реальные сроки её производства. Поверить в то, что на складах поставщиков всегда находится дорогостоящий товар с особенными требованиями, соответствующими пожеланиям заказчика, очень сложно.

Нужно учитывать, что специалисты служб, которые формируют заявки на закупки, отлично знают технологические циклы производства той продукции, которую приобретают. Сроки поставки в документации закупки в этом случае – всегда ниже сроков производства.

Ситуация: нефтедобывающая компания объявила закупку на год, которая предусматривала поставку товара без графика поставок в течение трех дней с момента подачи заявки.

Большинство поставщиков не рискнуло участвовать в такой закупке. Победила компания, которая была уверена в том, что уведомление о необходимости произвести товар будет направлено ей задолго до открытия официальной заявки на поставку. В результате лот стоимостью в несколько сот миллионов рублей оказался дороже среднерыночной цены на 10 %.

Здесь нужно учитывать ещё один фактор, который влияет на цену товара. Знание графика поставки позволяет производителям планировать производственные циклы, своевременно производить закупки материалов, обеспечивать ритмичность производства. Ритмичность – существенный фактор снижения стоимости товара производителем при заключении долгосрочных контрактов с поставками по установленному графику.

По всем этим ситуациям можно предложить мероприятия (процедуры) контроля, которые позволят произвести более точную корректировку процедур закупки и при этом существенно повысить их эффективность:

проверка срока поставки: определяется точной датой или периодом с момента подачи заявки с учетом нормальных условий производства (оптимально – производственным циклом с учетом цикла поставки);

проведение закупок только при наличии сведений, позволяющих идентифицировать продукцию на соответствие нормативным документам (конкретные показатели, технические регламенты, ТУ, ГОСТ);

указание в требованиях на продукцию нормативных документов, разработанных основными отраслевыми разработчиками и производителями;

анализ сертификатов соответствия в системе ГОСТ Р требованиям пожарной безопасности;

входной контроль, независимый от заказчиков ТМЦ;

оценка соответствия требований к товарам по действующим нормативным требованиям (технические регламенты), по которым проводится сертификация соответствия обязательным требованиям. Наличие сертификатов добровольной сертификации или деклараций о соответствии требует тщательного анализа;

оценка полезности повышенных технических требований или альтернативных предложений (стоимости владения и прочих показателей), сравнение с использованием стандартизированных товаров;

оценка эффективности укрупнения лотов с разнородной продукцией;

разделение лотов на лоты с розничной номенклатурой ТМЦ, товарами специального назначения и ТМЦ в больших объемах (оптовые поставки);

оценка обоснованности критериев отбора претендентов;

анализ полезности оценочных показателей;

критерии оценки должны быть конкретны, измеримы. Порядок оценки должен быть определен;

сверка данных по опыту поставок с фактическими записями. Проверка полноты и непрерывности записей по забракованной продукции. Анализ ситуаций с поставкой бракованной продукции. Учет в оценке нормального (допустимого) количества брака;

отказ от закупки по причинам, не связанным с результатами закупки, должен быть обоснован;

определение значимости нарушений в документации претендентов при принятии решений об их отклонении;

обоснованность принятия решения о закупке у единственного поставщика;

порядок назначения и проведения закупки не создает объективных трудностей для участия в процедурах закупок в обычных условиях (по срокам участия, по дополнительным требованиям, например по гарантиям);

обоснование срочности закупки, сравнение с упущенной выгодой от завышения цены;

срок поставки при плановых закупках – не менее срока технологического (производственного) цикла ТМЦ.

Комментарии закрыты